大学章程:从哪里来,向何处去
发布时间: 2016-10-25 浏览次数: 7

 

《齐鲁工业大学章程》的制定工作,从启动到经教育厅核准发布,历时一年多。本轮由教育主管部门主导的规范高等学校章程建设的任务,受到了社会各界的高度关注,一度成为热议话题。那么,大学章程到底是什么?大学章程是如何制定出来的?大学章程又有何作用呢?

一、什么是大学章程

“章程”一词在《现代汉语词典》中的表述是:书面协定的组织规程或办事条例。德国法学家拉伦茨对“章程”的定义是:在法律规定的范围内对其成员有约束力的内部规范,它仅对加入社团从而自愿服从这些规则的人有效。大学章程,通俗地讲,就是在国家法律框架内如何治理大学的一系列规程、规范、规则。

大学章程的萌芽可以追溯到大学诞生之源的中世纪,大学从政府或教会那里获得办学的“特许证”,被赋予一定程度的自治权力,如:开设课程、聘请教师、制定学术标准等。1158 年,神圣罗马帝国皇帝弗雷得理克一世颁布了“真理令”,承认博洛尼亚的大学地位,给予学生团体各项特权。这个“真理令”被认为是大学章程的源头。1231 年教皇格雷古瓦九世发布的谕旨,限制巴黎主教权力,承认大学有审判权和罢课权,被称为巴黎大学真正的“大宪章”,也被认为是现代大学章程的雏形。1254年,在牛津大学成立87年后,教皇向牛津大学颁发特许状,对政府如何介入大学治理、社会如何参与大学治理、大学如何在适应社会发展要求和保持大学自治、学术自由中取得平衡等作了规定。

1817年,由施莱尔马赫起草的《柏林洪堡大学章程》作为“永久章程”得到了国王的批准,该章程为柏林洪堡大学的办学奠定了基本框架,主要包括:学院制、教师等级制、教授会制、讲座制、利益商谈制,学术自由和大学自治由此成为现代大学制度的两个基石。

早在西学东渐大潮汹涌、现代教育制度被引进的清末民初,“章程”与绝大多数学校、学堂相伴而生,甚至先有章程后开始办学。1895年,盛宣怀奏《拟设天津中西学堂章程禀(附章程、功课)》,是现存高校中校史最长的天津大学的创校文献,首重章程。1898年梁启超草拟的《总理衙门筹议京师大学堂章程》,规定了京师大学堂的办学方针、学堂功课、学生入学等等各个方面。民国时期,高校通常用“规程”,即我们现在所说的“大学章程”。有学者说,“章程”是清末民初教育中出现频率最高的词语之一,是那一时期高等教育的关键词。

20世纪50年代初,我国学习苏联模式,进行院系调整,高等学校的办学方式发生转轨,高校从此基本不再有章程的概念。

时光流转,世事变迁。到了1995年,国家颁布了《教育法》,1998年又颁布《高等教育法》。两部法律明确规定,申请设立高等学校等教育机构,必须要提交章程,“章程”是任何教育机构成立的基本条件之一。而很多高校都是在这两部法律颁布之前成立的,因此若干年中制定并对外公布章程的大学为数不多。况且,在我国实行计划经济体制的历史阶段,作为政府的附属机构,大学的一切事务大都由政府来统一“计划”,大学不必也无需制定章程。

随着社会主义市场经济体制逐步确立,随着依法治国战略的稳步推进和实施,随着高等教育改革的不断深化,兼之大学自身社会角色的变迁和功能的拓展,大学与政府、大学与社会、大学内部的各种关系悄然发生着变化,大学只有具备真正的法人资格,真正依法独立承担民事权利和义务,才能适应新形势下社会治理的客观要求。建立和完善现代大学制度、成为独立自主的民事主体、有自己的章程,就成为办大学的题中应有之义。

201111月,教育部制定发布《高等学校章程制定暂行办法》,从实体和程序两个方面对高校章程制定的原则、内容、程序以及核准和监督中所涉及的主要问题及环节进行了全面规范。在随后的2012年,教育部遴选出中国人民大学等12所高校作为章程建设试点学校,其中有6所率先启动章程的起草等系列程序,其章程于201311月被核准颁布。从此,教育部推动建立健全大学章程、完善高等学校内部治理结构的改革迅速在全国高校推开。2015年底,山东省所有本科高校完成了章程制定工作。

从本质上来讲,大学章程之于大学,如同宪法之于国家,是学校的根本大法。它上承国家法律法规,下启学校规章制度,是学校办学的指南和宣言。

二、大学章程包含哪些内容

大学,作为一个舶来品,在中华大地上生根发芽、成长壮大,其众多特征必然带有学习甚至“移植”的影子,同时也会更多体现我们自己的历史文化传统和社会发展现状,这是符合规律的。大学章程从西方几百年的大学传统里走来,已经形成了一套成型的体系,也包含一整套受到普遍认可的主流价值观,如:大学自治,学术自由,依法治校,教授治学,等等,这些都是人类文明进步所取得的共同的文化成果,也被包括我国高等学校在内的世界上所有的大学所认同、所实践着。在中国共产党执政并带领全国各族人民建设有中国特色社会主义的新的历史时期,中国大学治理的主流价值观还包括坚持党的领导、坚持党委领导下的校长负责制。我们目前最为通行的概括性表述一般是:党委领导,校长负责,教授治学,民主管理。

作为学校根本大法、调节大学内外部关系、约束大学内部各成员的大学章程,既集中彰显大学作为人类文明进步的成果性价值,更是当下政治经济社会现状的一个文化性体现,其内容既包含所有大学共通的有关价值和使命等内容,也包含不同大学各具特色的定位、运行模式、管理体系等内容。其中,章程体现的最高原则就是依法治校。

因此章程的内容就涉及到:大学的使命与办学目标,大学与外部社会成员关系,大学内部成员的行为准则,大学内部组织结构及运行规则,大学内部成员的权利与义务,等等内容。

比如:大学章程要素之“使命”。                                                                   

使命,在大学章程中是一个带有方向性、颇有些形而上意义的价值所在,它规定着大学存在的价值。在我国大学经历了多年同质化发展的今天,大学的使命也难免陷入另一种同质化之中,想要呈现其独特性、鲜活性,是一个必要却富有挑战性的课题。对于耶鲁大学“保护、传授、推进和丰富知识与文化”的使命,杨福家曾作过一个评论:“初看耶鲁大学的基本使命,似乎只是词语的堆砌,但是仔细品味,就能了解,假如使命只有传授知识,那么它就对美国近4000所大学与学院都适用;若加上推进和丰富,只有3%的大学能够胜任;再加上文化两字,就只剩1%;至于能够涉及保护知识和文化的,只怕不足3‰。大学的使命要有差别性、特殊性,如果一所大学的使命什么学校都能用,那它的表述就不很贴切了。”

而使命的具体体现就是大学的办学目标,这些都与大学的特色、定位密切相关。作为章程,一定要描述大学未来的发展愿景、蓝图,一定要规划自身发展的中期、长期目标,而这种形式的规划正是基于法制精神下的制度性保障,换作通俗说法,也就是用制度来保证学校的发展方向相对明晰,不因一时、一事、一人等偶然性因素而发生颠覆和摇摆。写入章程的发展方向和目标,对于大学的师生就会起到潜移默化的引领和指导作用,就会以最权威、最有力、最高效的方式凝聚人心、统一步调、形成合力。

比如:大学章程要素之“四大权力”。

有人说,大学是世界上最复杂最难管的组织机构,原因是四种权力相互交织、相互碰撞,难免出现某种权力失位、越位、错位现象。所谓的四种权力,就是政党权力、行政权力、学术权力、民主权力。现实操作中,源于四种权力定位不准,就会出现政党权力影响行政权力和学术权力、行政权力干涉学术权力和民主权力、学术权力削弱政党权力和行政权力、民主权力制约政党权力和行政权力等等失范、无序、低效现象,严重阻碍大学的协调发展。

以章程为核心的现代大学制度,最迫切的需要就是体制机制创新、规范约束四种权力运行,既张扬各种权力,又规划好权力边界,以理顺各类关系、化解各种矛盾,使得大学能够在既定的轨道上全面而快速地发展。

比如:大学章程要素之教师、学生的权利义务。

很多大学在章程制定的过程中都遇到过一个不容忽视的问题,那就是不少老师学生认为大学章程与自己没有半毛钱关系,因此对大学章程的制定不予关心、不屑参与。其实,大学章程与全体师生的关系,不仅有,还很密切。大学章程其校内宪法的地位,决定了其根本作用是从制度上来规范和划分大学的各级各类组织和成员的权利义务,从政策制度体制机制等各方面来保障师生员工在成长、发展中的权益。大学章程对师生权利义务的规定性,源自大学的本质属性和基本价值观。

因此,大学章程明确师生的权利义务,依法保护其合法权益,成为各个大学在制定章程过程中共同关注和重点规划的内容。有的大学章程为充分体现师生诉求、彰显师生的知情权、参与权、监督权,特意制定了听证会制度、邀请师生代表参加校长办公会制度;有的大学在章程中规定学生会、教代会有权对校级领导的渎职和不作为行为提出弹劾、诫勉或罢免的建议。在一系列权利义务中,教师和学生的申诉权也被摆在了重要位置。当师生有对行政行为不满或者反对的诉求时,大学要有专门的机构受理,要畅通教师和学生申诉的渠道,也就是说,大学在章程中要对师生如何行使申诉权、向谁申诉、申诉时效、申诉答复期限等等做出明文规定。有的学校专门成立校、院、系申诉委员会、教师评议会等机构分别处理不同层次的师生申诉。

三、大学章程是如何制定的

在大学里拥有至尊法律地位的大学章程,又是如何制定出来的呢?无疑,知晓大学章程的制定过程,对于全面充分理解章程的内容、促进章程的顺利实施、实现真正意义的大学依法自治,有重大而深远的意义。

大学章程的制定程序,一方面与一般法律规范制定程序相比具有很多相似之处,另一方面又有大学所独有的特征。

一般法律法规的创制过程,是一个收集、整合、反映“公意”的加工过程,是一个复杂的多方博弈的过程,不仅具有公开透明、满足公众知情权、表达权、参与权等独立价值,同时还要实现满足公众需求、反映公益等实体正义的需求。

大学章程的制定过程的独立价值和实体价值也是不言而喻的。

章程制定中第一需要明晰的,是章程的制定权问题。章程制定权是大学自治的核心。纵向来看,广义的制定权包括组织起草权、提案权、审议和表决通过权、核准权、公布权,在完善的制度体系和法治原则下,以上权力中真正起作用的是审议和表决通过权;横向来看,广义的制定权包括制定新章程权和章程变动权。

制定主体是行使制定权的主体,应当由各方利益群体的代表组成,或可称为“章程制定代表联合会”,由其行使以审议和表决通过权为核心的章程制定权。在大学内部,章程关涉到内部每个成员的切身利益;在大学外部,教育作为一种公共产品,作为国家职能的体现,章程还决定着大学在社会使命等方面对外部相关利益主体的重要性。因此,章程制定主体要吸纳各利益相关方参加,同时为了满足专业性要求,还应吸纳相关专家参加。齐鲁工业大学在章程制定过程中,专门成立了“齐鲁工业大学章程起草工作领导小组”,由包括学校党政领导、学术组织负责人、教师学生代表、退休教职工代表、相关专家等人员组成,发展规划处具体实施起草工作。

章程的制定过程一般要经历“起草——修改形成草案——公布草案——反复征求意见——形成正式草案——审议草案——表决通过——核准——公布”等程序。齐鲁工业大学章程从启动到核准发布,共历时14个月,其间多次公开征求意见,并提请教职工代表大会讨论修改、提交校长办公会审议、党委会审定。这一系列程序履行之后形成章程核准稿报送省教育主管部门,经有关专家审核修改后,最终于2015129日被正式核准发布(山东省教育厅高等学校章程核准书第30号)。

四、大学章程将扮演什么角色

“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。法律的权威在于必行,章程的生命力在于实践。

大学章程经过众多人的激情参与和艰苦工作,制定出来并“悬挂”于墙上了,但这也仅仅是万里长征的第一步,今后的路还很漫长。有人说,大学章程在现实中有两种走向,一种是成为“聋子的耳朵”——摆设;另一种则是真刀真枪地大力推进建立现代大学制度、完善治理结构。导致这两种走向的“前因”可能是多方面的。

一方面,政府管理部门放权的力度,政府与学校关系理顺的程度。“依法自主办学”是大学章程彰显的核心价值中之一,理想状态就是政府加快转变职能,进一步简政放权,逐步建立政府权力清单制度,凡是能由学校自主决定的事项应当一律下放到学校,让学校用足用好办学自主权,真正实现自主、自治。

另一方面,学校内部治理结构是否完善,自我约束、自我规范体制机制是否形成。学校能不能很好地自我约束、自我规范,与政府能否真正简政放权,这二者的关系几乎是互为表里、互为因果。可以把政府放权看作学校自我约束机制建立的制度前提,也可以把学校自我约束机制的建立看作政府放权的制度前提,都有其合理性。正如“先有鸡还是先有蛋”之辨,学校完善内部治理结构、形成有效的自我约束、自我规范机制,是顺利实现“管办评分离”、建设现代大学制度良好生态的重要一环。

再一方面,师生如何看待大学章程,如何有效行使权力、维护自身权益。大学章程积极推进校内行政权、教育权和学术权分离,建立独立运行的学术委员会、教授委员会、监督委员会,这给大学带来的管理局面将会焕然一新。大学的教师和学生能否借助大学章程赋予的权力,对一切未能真放权,教授委员会、学术委员会未能真独立,师生权益未能得到真保障的行为说“不”,一定程度上决定了大学章程的法律效力能否得到充分发挥。换句话说,师生对大学章程的认同和践行,对学校各项事务的积极参与,会对大学章程的效力起到至关重要的作用。

鉴于以上方面,大学章程堪比一把“尚方宝剑”:地位至高无上,对外可限制政府过多干预大学内部事务,对内可规范“四大权力”运行、营造良好学术环境、保障师生合法权益、畅通社会监督渠道。

尽管众多学者依然认为,从现阶段各大学已制定的大学章程文本来看,对大学办学自主权的保障方面还没实现质的飞跃,对政府插手大学内部事务还留有一定的空间,但是,历史的进步往往不可能一蹴而就,只要是顺应潮流、符合趋势的,哪怕是一小步,都值得我们倍加珍惜。